PARECER DO GOVERNO - DA I 

Turma B SubTurma 12

1. ENQUADRAMENTO

A AIMA enfrenta sérios desafios operacionais desde a sua criação, como demonstra o elevado número de reclamações registadas no Portal da Queixa. Os problemas incluem ineficiência no atendimento, falta de recursos humanos e materiais, sistemas informáticos obsoletos e excesso de burocracia.

Sem medidas corretivas urgentes, como o reforço de pessoal, modernização tecnológica e otimização de processos, a AIMA continuará a falhar na sua missão. Essa situação não só prejudica os imigrantes e trabalhadores, mas também a reputação internacional de Portugal como um país acolhedor e eficiente.

2. O QUE É A AIMA?

O Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de julho, procedeu à criação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA), que assumiu as competências administrativas anteriormente detidas pelo SEF em matérias relacionadas com migração e asilo. A AIMA foi constituída como um instituto público da administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, e património próprio. A sua missão inclui a implementação das políticas públicas relativas a migração e asilo, abrangendo a regularização da entrada e permanência de cidadãos estrangeiros, a emissão de pareceres sobre pedidos de vistos e asilo, bem como a participação na execução da política de cooperação internacional do Estado português no contexto das migrações.

A instituição AIMA (Agência para a Integração, Migrações e Asilo), segundo os mesmos, "constitui um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira, com jurisdição e serviços desconcentrados sobre todo o território nacional, estando sujeito à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações." e têm como objetivo "a concretização das políticas públicas nacionais e europeias de migração e asilo relativas à entrada e permanência e ao acolhimento e integração de cidadãos estrangeiros em território nacional".

Antes de mais é necessário clarificar certos conceitos utilizados nestas transcrições.

Quando falamos de uma "administração indireta do Estado" olhamos para um modelo de organização pública no qual o Estado delega a gestão de determinados serviços ou atividades para entidades ou órgãos autónomos, criados por lei, que têm maior flexibilidade administrativa em comparação aos órgãos da administração direta. Este modelo apresenta diversas vantagens como por exemplo: uma maior especialização e eficiência no sentido em que a autonomia das entidades permite que estas se concentrem em funções específicas; a descentralização que por sua vez facilita a distribuição de tarefas, tornando a administração pública mais ágil e ainda a possibilidade de atuação no mercado, ou seja, o facto de algumas entidades, como as empresas estatais, poderem atuar em mercados competitivos, gerando recursos para o Estado. No entanto, admite também algumas desvantagens como um menor controlo do Estado, gerado precisamente pela autonomia que lhes é fornecida e ainda a possibilidade de existir conflitos de interesse visto que, em algumas situações, a gestão de entidades autónomas pode ser influenciada por interesses privados ou políticos.

Neste sentido, podemos admitir que a administração indireta é uma forma de descentralizar funções e serviços públicos, tentando alcançar uma maior eficiência, mas que exige mecanismos de controlo e fiscalização para evitar abusos e desvios.

A "autonomia administrativa e financeira" , por sua vez, traduz-se na capacidade de uma entidade pública ou órgão atuar de forma independente, dentro dos seus limites legais, em relação à gestão das suas atividades e dos seus recursos financeiros. Neste sentido, a autonomia administrativa refere-se mais especificamente à capacidade de tomar decisões em relação à sua organização interna, aos seus processos e à sua estrutura, dando então abertura para que esta possa contratar, demitir e definir a estrutura de cargos, respeitando as normas gerais do Estado, estabelecer regulamentos internos, como procedimentos operacionais e administrativos, que não carecem de aprovação por outros órgãos do governo e ainda tomar decisões sobre como executar suas atividades, sem depender de outras autoridades governamentais para cada passo do processo. Por outro lado, a autonomia financeira baseia-se mais na capacidade da entidade pública administrar os seus próprios recursos financeiros, ou seja, de gerar e gerir os recursos necessários para o cumprimento de suas funções. Neste sentido, a entidade pode gerir seu orçamento conforme as suas necessidades, dentro dos limites estabelecidos pela lei, arrecadar as suas próprias receitas, como por exemplo as taxas, e ainda administrar as suas próprias despesas, como o pagamento dos salários ou dos fornecedores, sem ter que depender de um controlo rígido sobre cada umas das transações, mas sempre dentro dos limites legais.

Conclui-se então, que este tipo de autonomia é essencial para que as entidades da administração indireta possam desempenhar as suas funções de forma eficiente e especializada. Permite ainda que estas se concentrem nas suas atividades específicas sem precisarem de aprovação constante do governo central, ainda que estejam sujeitas ao controlo social e jurídico, de modo a garantir que as suas ações e a aplicação de recursos públicos estejam sempre em conformidade com a lei e com os interesses da sociedade.

3. VANTAGENS E DESVANTAGENS DE CADA PROPOSTA

3.1 Manutenção da atual situação de "agência", como modalidade de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira, embora salvaguardando a necessidade de medidas corretivas a adotar – e quais – para melhor solução do problema;

A proposta de manutenção da AIMA como agência pública com autonomia administrativa e financeira visa preservar o modelo institucional atual, enquanto se implementam medidas corretivas para superar as deficiências operacionais. Este modelo oferece a vantagem de manter a flexibilidade de gestão, essencial para responder rapidamente às demandas e corrigir problemas identificados. Além disso, evita os custos e a complexidade associados à criação de uma nova estrutura jurídica ou modelo de gestão, permitindo que os recursos sejam canalizados para reformas internas urgentes, como a formação de comissões temporárias, modernização tecnológica e delegação de competências aos municípios.

No entanto, esta abordagem apresenta desafios significativos. A manutenção da estrutura atual pode não resolver plenamente os problemas estruturais, caso as medidas corretivas não sejam rigorosamente implementadas. A resistência interna, motivada pelo descontentamento dos trabalhadores com as condições atuais, pode dificultar o sucesso das reformas. Ademais, a dependência do orçamento público e a excessiva burocracia podem atrasar ou mesmo inviabilizar algumas das mudanças necessárias.

Apesar das limitações, a proposta destaca-se por sua capacidade de modernizar a AIMA sem alterar profundamente sua base institucional, exigindo, contudo, um forte compromisso político para assegurar que as medidas sejam eficazes e suficientes para restaurar a eficiência e a credibilidade da agência.

3.2 Modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna, sob a imediata direção de um Secretário de Estado;

A proposta de integrar a AIMA ao Ministério da Administração Interna (MAI) busca resolver problemas operacionais e administrativos enfrentados pela agência ao vinculá-la diretamente a uma estrutura governamental. Essa integração apresenta vantagens e desvantagens significativas, que podem ser resumidas da seguinte forma:

Entre as vantagens, destaca-se o acesso facilitado a recursos, pois estar inserida em uma estrutura ministerial garantiria maior estabilidade financeira e melhor negociação de fundos europeus, especialmente devido à expertise do MAI em gerir políticas de segurança e migração. Além disso, a integração com outros órgãos de gestão de fronteiras permitiria uma abordagem mais coordenada, fundamental para lidar com crises migratórias e humanitárias. A maior centralização também poderia alinhar as políticas de imigração com as prioridades nacionais, garantindo maior reconhecimento institucional e eficiência na implementação de medidas.

Por outro lado, as desvantagens incluem a perda de autonomia administrativa e financeira, o que poderia dificultar respostas ágeis às necessidades específicas dos migrantes. A integração também poderia gerar aumento na burocracia, complicando processos administrativos no curto prazo. Há ainda o risco de influência política direta, que poderia comprometer a independência da AIMA, embora maior controle governamental possa garantir transparência e eficiência. A transição para um modelo estatal demandaria, portanto, equilíbrio entre centralização e flexibilidade, com rigorosos mecanismos para evitar sobrecarga e garantir resultados concretos.

3.3 Criação de uma empresa pública, de forma a poder aproveitar das vantagens da gestão privada no quadro da Administração indireta;

A proposta de transformar a AIMA numa Entidade Pública Empresarial (EPE) baseia-se na ideia de conciliar a eficiência administrativa e a autonomia de gestão com a preservação do interesse público. Esta configuração procura superar as limitações associadas ao modelo de instituto público, sem comprometer os objetivos do Estado.

As vantagens deste modelo são várias. Em primeiro lugar, a EPE, regida maioritariamente pelo direito privado, permite uma maior autonomia administrativa e financeira, possibilitando decisões mais rápidas e adaptadas às necessidades específicas. Esta autonomia traduz-se numa redução da burocracia e na modernização dos serviços prestados, como a implementação de plataformas digitais e práticas inovadoras. Por outro lado, com a liberdade para gerar e gerir receitas próprias, a EPE pode reinvestir na melhoria dos seus serviços, como a contratação de pessoal especializado e o aumento da capacidade de atendimento, melhorando significativamente a qualidade do serviço e reduzindo filas. Além disso, a adoção de práticas empresariais proporciona maior controlo orçamental, redução de custos e utilização de indicadores de desempenho para monitorizar e aperfeiçoar os serviços.

Importa ainda sublinhar que, apesar de atuar com uma lógica empresarial, a EPE mantém uma forte vinculação ao interesse público, com metas e objetivos definidos pelo Estado, mas sem interferências excessivas na gestão quotidiana. Outra vantagem relevante é o facto de as EPEs poderem exercer poderes especiais, como a expropriação por utilidade pública e a gestão de infraestruturas, o que facilita a realização das suas atividades estratégicas.

No entanto, existem também desvantagens associadas ao modelo. Apesar de serem mais flexíveis do que os institutos públicos, as EPEs ainda enfrentam atrasos em alguns processos devido à supervisão estatal, sendo que a necessidade de alinhamento com o interesse público pode, em certas situações, limitar a sua autonomia. Adicionalmente, a monitorização das EPEs, através de auditorias e de órgãos de fiscalização, representa um custo extra para o Estado, exigindo recursos adicionais para garantir a sua eficiência e transparência. Por fim, existe o risco de que, devido à sua autonomia, as EPEs se afastem dos objetivos públicos ou privilegiem interesses comerciais em detrimento do serviço público.

Apesar dos desafios, a flexibilidade administrativa e a capacidade de inovação das EPEs tornam-nas uma solução mais eficiente e sustentável quando comparadas ao modelo de instituto público. Funcionando sob um regime híbrido, as EPEs apresentam-se como uma alternativa válida para otimizar a prossecução do interesse público, garantindo um equilíbrio entre eficiência e responsabilidade estatal.

3.4 Criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada por migrantes antes legalizados, que se auto-organizariam para o exercício dessa tarefa pública;

Neste ponto é defendida a criação de uma nova modalidade de associação pública integrada por migrantes antes legalizados.

O grupo defensor desta proposta apresenta várias vantagens para a adoção deste modelo a ser implementado para modificar o estatuto jurídico da AIMA, como: a participação ativa das comunidades migrantes na sociedade portuguesa; foco no apoio psicossocial, focando aqueles que viessem de zonas de conflito ou re refugiados, garantindo que estes tenham assegurados serviços de saúde mental e apoio emocional; formação e preparação de migrantes para diversas áreas como gestão e administração de pessoas, entre outras; combate à desigualdade de acesso.

Quanto às vantagens apresentadas, não parece haver grande ênfase numa das mais importantes tarefas da AIMA é regular a entrada de migrantes, emitir parecer sobre os vistos de asilo e a instalação de refugiados. Para sustentar a sua argumentação, foram invocados diversos artigos, mas tanto a legislação, tanto a argumentação mostra-se insuficiente. Entre outros, foi invocado o art. 3.º CPA, artigo que apenas traça o princípio geral da legalidade, não aludindo a nenhum argumento específico quanto à integração destes migrantes na AIMA; é invocado, também, o art. 6.º CPA sendo apenas mais um princípio geral, neste caso o da igualdade entre Administração Pública e particulares. Quanto aos restantes artigos invocados (5.º, 7.º a 9.º CPA), estes não explicam de que forma seria mais benéfico termos uma associação pública composta por migrantes e de que forma seria mais eficaz.

Num modo geral, não há nenhum argumento que mostre realmente que seria mais eficaz, benéfico e digno esta mudança. Importa referir que claramente estas comunidades têm em si elementos mais que capazes e qualificados para a prossecução de tarefas de tal natureza, mas podiam as decisões feitas por este modelo de associação pública de migrantes tomar partido de uma das partes, não sendo totalmente imparciais, violando o art. 9.º CPA, que alude à imparcialidade da Administração.

3.5 Modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada, quer através da concessão do serviço público de legalização de migrantes a empresas privadas, quer através de criação de parcerias público-privadas (com a associação de futuros empregadores);

A proposta de implementação de uma Parceria Público-Privada (PPP) para a gestão de serviços relacionados a AIMA apresenta diversas fragilidades que comprometem a sua viabilidade. Em primeiro lugar, os argumentos financeiros indicam que as PPPs frequentemente geram encargos futuros significativos para o orçamento público. Historicamente, contratos similares criaram compromissos financeiros que ultrapassaram as estimativas iniciais, resultando em custos anuais elevados para o Estado. A experiência com as SCUTs, por exemplo, revelou problemas que levaram a compensações financeiras extras e ampliaram os custos administrativos, especialmente em renegociações contratuais. Logo, correríamos o risco de se dar o mesmo tipo de problemas financeiros a longo prazo.

Do ponto de vista jurídico, embora não haja impedimentos legais explícitos para a criação de PPPs neste setor, o modelo levanta questões importantes sobre o cumprimento de princípios constitucionais, como a imparcialidade e a igualdade.

Outro ponto crítico é a questão da soberania do Estado. Casos internacionais, como na Alemanha e Itália, mostram que as funções de gestão migratória, na sua maioria, permanecem sob supervisão pública devido ao seu caráter sensível e estratégico. Embora existam exemplos de colaboração com o setor privado para serviços complementares, como logística e apoio técnico, a responsabilidade central permanece com o Estado. Transferir parte dessa responsabilidade para uma PPP poderia enfraquecer o controlo estatal sobre um tema tão estratégico, comprometendo tanto a eficiência administrativa quanto a segurança nacional.

Por fim, o modelo proposto apresenta desafios adicionais relacionados à sua complexidade administrativa. A implementação de PPPs exige estruturas de fiscalização robustas, incluindo agências reguladoras independentes, para garantir que os contratos respeitem os princípios de transparência, imparcialidade e eficiência.

Posto isto, a proposta de implementação de uma PPP para este setor específico é inviável. A combinação de riscos económicos, desafios jurídicos e possíveis impactos negativos na soberania estatal compromete a capacidade do modelo de atender adequadamente ao interesse público.

3.6 Privatização integral do serviço público a entidade privada sujeita a controlo de uma "agência reguladora das migrações".

A proposta de privatização da AIMA, combinada com a supervisão de uma agência reguladora independente, é sustentada com diversos argumentos como a promessa de maior eficiência, redução de burocracia e melhor atendimento ao público. Contudo, esta solução enfrenta sérias limitações práticas e riscos significativos que a tornam inviável no contexto proposto.

Em primeiro lugar, a privatização integral implicaria a transferência completa da gestão e execução dos serviços da AIMA para o setor privado, sob o pretexto de modernização e melhoria operacional. A privatização coloca em risco a imparcialidade e a equidade nos atendimentos, uma vez que o setor privado São, muitas vezes, interesses financeiros que são mais valorizados, em detrimento do interesse público.

Além disso, o documento destaca a possibilidade de adoção de medidas de regulação para mitigar os efeitos negativos da privatização, mas ignora que a criação de uma agência reguladora não elimina os desafios fundamentais associados à supervisão de serviços críticos. Experiências internacionais mostram que sistemas reguladores frequentemente enfrentam dificuldades de eficácia, especialmente quando se trata de evitar abusos ou corrigir desigualdades causadas pela procura de lucro. O risco de exploração de usuários mais vulneráveis, aumento de taxas e desigualdade de acesso é evidente e dificilmente seria neutralizado por meros mecanismos reguladores.

Outro ponto problemático é a premissa de que o setor privado possui maior capacidade de investir em tecnologias e automatização. Embora essa vantagem seja reconhecida, não garante que o acesso aos serviços será democratizado ou que os problemas de exclusão social sejam resolvidos. Pelo contrário, há o perigo de uma priorização de grupos que podem pagar taxas adicionais, como já acontece em algumas práticas mencionadas no documento, contrariando o princípio da igualdade e o interesse público.

Por fim, a comparação com casos de sucesso internacionais, como os do Reino Unido e Canadá, falha ao ignorar as diferenças contextuais e institucionais. Tais exemplos envolvem colaborações específicas entre o setor público e privado, enquanto a proposta da AIMA defende uma privatização integral que subtrairia quase completamente o papel do Estado na execução dos serviços, criando um modelo que dificilmente atenderia às necessidades do público sem gerar exclusão e ineficiência reguladora.

Em suma, a proposta de privatização integral da AIMA apresenta-se como inviável por comprometer princípios fundamentais da administração pública, como igualdade, imparcialidade e acesso universal.

4. DECISÃO

Face às limitações inerentes ao modelo de instituto público, nomeadamente os entraves burocráticos e a rigidez administrativa, consideramos que a proposta mais adequada é a de transformar a AIMA numa Entidade Pública Empresarial (EPE). Esta alteração combina a autonomia e flexibilidade características do regime empresarial com a salvaguarda dos interesses públicos, permitindo uma maior eficiência na gestão de recursos e na prestação de serviços.

O regime de administração indireta do Estado, em que se enquadra a AIMA, justifica-se pela necessidade de o Estado recorrer a organismos diferenciados para desempenhar determinadas funções de interesse público com maior autonomia. Essas entidades mantêm um vínculo de superintendência e tutela pelo Estado, garantindo a orientação e fiscalização, mas também usufruem de maior liberdade operacional. O Decreto-Lei n.º 133/2013 estabelece o enquadramento do setor público empresarial, distinguindo entre empresas públicas de forma privada, entidades públicas empresariais (pessoas coletivas públicas com características empresariais) e empresas privadas participadas pelo Estado. No caso das EPEs, o modelo permite uma gestão mista, conjugando elementos do direito público e privado, e viabiliza um funcionamento mais célere e eficiente.

A transformação da AIMA numa EPE proporcionaria várias vantagens substanciais. Em primeiro lugar, destacam-se a maior flexibilidade administrativa e financeira, pois a entidade poderia gerir os seus recursos humanos, materiais e financeiros de forma mais autónoma, libertando-se da total dependência do Orçamento do Estado e sendo capaz de gerar receitas próprias para financiar as suas atividades. Adicionalmente, a eliminação de uma estrutura burocrática rígida facilitaria a tomada de decisões e a execução de processos, permitindo uma resposta mais ágil e eficaz às exigências dos cidadãos.

Outro benefício significativo seria a capacidade de investir em inovações tecnológicas, tais como plataformas digitais para comunicação com migrantes e sistemas de monitorização de programas de integração. Estas inovações poderiam modernizar os processos operacionais e reduzir os tempos de espera. Paralelamente, a autonomia administrativa permitiria à AIMA contratar e formar profissionais mais especializados, aumentando assim a qualidade dos serviços prestados. Com isto, seria possível reduzir substancialmente as filas e melhorar a experiência de atendimento aos migrantes.

Concluindo, a transformação da AIMA numa Entidade Pública Empresarial surge como a solução mais adequada para superar os obstáculos que enfrenta atualmente como instituto público. Este modelo permitiria à AIMA modernizar os seus processos, melhorar significativamente a qualidade dos serviços prestados e responder de forma mais eficaz às crescentes necessidades no âmbito da migração e asilo, assegurando sempre a dignidade e os direitos dos migrantes.

FEITO POR:

Inês Pinto 69913

Marta Leitão 69634

Miguel Cordeiro 69654

Diogo Ventura 69445

Diogo Pereira 69484