Comentário ao Acórdão STA (Processo: 099/22.9BALSB) Isis Ferreira

Comentário ao Acórdão do STA

Processo: 099/22.9BALSB

Acórdão de 20-02-2025

O acórdão em análise proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA) versa sobre a reclamação apresentada por uma Autora contra um despacho saneador que dispensou a realização da audiência prévia, da audiência final, das alegações finais e, crucialmente, da produção de prova testemunhal na ação administrativa por ela interposta. A decisão de dispensa foi fundamentada na consideração de que os autos já continham todos os factos e elementos relevantes para o conhecimento do mérito da causa, com base nos articulados das partes e na documentação junta, incluindo o processo administrativo.

Enquadramento Factual do Caso

A Autora, uma magistrada do Ministério Público, impugnou judicialmente deliberações do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) relativas à sua avaliação de serviço e ao indeferimento de uma reclamação apresentada. Os pedidos deduzidos visavam a anulação destas deliberações e a condenação do CSMP à prática de um ato devido que lhe atribuísse uma nota de mérito. O litígio centra-se, portanto, na avaliação do serviço da Autora e na classificação dele decorrente.

No despacho saneador, o tribunal de primeira instância entendeu que as questões invocadas pela Autora não justificavam a abertura da fase de instrução processual. Considerou que a divergência entre as partes não residia na factualidade relevante, mas sim na sua valoração jurídica. A Autora, por exemplo, não negava os atrasos que lhe foram imputados na avaliação, mas antes procurava conferir-lhes uma diferente valoração jurídica, invocando circunstâncias atenuantes como a doença da filha. A mesma lógica aplicava-se a outras questões, como alegadas omissões ou erros no procedimento inspetivo ou matérias de coordenação, que o tribunal considerou serem ou não alegadas em termos de facto ou serem prováveis documentalmente, colocando-se a divergência no plano do direito. Perante esta análise, foi dispensada a produção de prova testemunhal e a realização da audiência final.

A Autora reclamou para a Conferência no STA contra esta decisão, pugnando pela sua revogação. A Entidade Demandada, por seu lado, defendeu a manutenção do despacho. O centro da questão a ser decidida pelo STA na reclamação era, precisamente, determinar se os autos continham os elementos necessários ao conhecimento do mérito e se, consequentemente, eram válidas as dispensas processuais.

Matéria de Direito

O acórdão do STA assenta na distinção fundamental, em processo administrativo, entre a necessidade de instrução e produção de prova para apurar factos controversos e a situação em que a controvérsia se limita à qualificação jurídica de factos já assentes ou não impugnados. O tribunal considera que, se a divergência entre as partes se coloca "no plano do facto", é necessária a abertura da fase de instrução e a produção dos meios de prova requeridos; se, pelo contrário, a divergência se coloca "no plano do direito, os autos contêm os elementos necessários para a decisão de mérito, prescindindo-se da instrução e de outras fases como a audiência final.

Esta distinção reflete a natureza do controlo jurisdicional dos atos administrativos. Conforme, o direito administrativo moderno, superando os traumas da infância difícil e a lógica atocêntrica, submete a atuação administrativa a um controlo integral. Esse controlo incide sobre a legalidade da atuação, o que, numa perspetiva material e aberta da legalidade, abrange não apenas a conformidade com a lei em sentido estrito, mas também com princípios como a proporcionalidade, a boa administração, a igualdade, ou a consideração dos interesses dos particulares na fundamentação.

O acórdão, ao referir que a divergência reside na "valoração jurídica" dos factos, toca num ponto crucial do controlo da atuação administrativa, particularmente quando esta envolve uma margem de apreciação ou poder discricionário. Embora o acórdão não use expressamente a terminologia "poder discricionário" ou "margem de apreciação", a avaliação de serviço e a classificação de magistrados são atividades que tipicamente envolvem a apreciação de critérios e circunstâncias que podem conter elementos de discricionariedade técnica ou de valoração. Assim, mesmo o poder discricionário não significa liberdade, mas sim a necessidade de escolha "dentro de parâmetros legais" e que tais escolhas são sempre escolhas normativas e sempre suscetíveis de controle. O controlo judicial pode incidir sobre se a administração utilizou critérios adequados e se a sua valoração ou interpretação dos factos face a esses critérios é legalmente sustentável. O Professor nas Vasco Pereira da Silva refere que o mérito da decisão é controlado "se o mérito não responder à legalidade, mas se passar a integrar o seu conteúdo", o que ocorre quando princípios como a proporcionalidade ou a boa administração funcionam como critérios de controlo da valoração administrativa.

No caso do acórdão, a Autora ao invocar que os atrasos tinham "outra valoração jurídica" devido a circunstâncias de saúde, estava a questionar se a administração, ao aplicar as regras de avaliação, ponderou corretamente todos os factos relevantes (os atrasos e as suas causas) à luz dos critérios legais e princípios aplicáveis. A decisão do STA, ao concordar que a questão era de valoração jurídica e não factual, implica que os factos (os atrasos, as circunstâncias) estavam assentes e que o tribunal se limitaria a verificar se a valoração que a administração lhes deu, e que levou à classificação impugnada, era conforme à lei e aos princípios administrativos. Esta abordagem está alinhada com a ideia de que o controlo judicial se debruça sobre a legalidade da forma como a administração aplicou o direito aos factos, mesmo que esses factos não sejam contestados.

A dispensa de audiência final e prova testemunhal no processo administrativo judicial (regulado pelo CPTA), embora não diretamente ligada à audiência dos interessados no procedimento administrativo (regulada no CPA, arts. 100.º e 121.º e ss), reflete a gestão processual pelo tribunal. O despacho saneador pode dispensar a instrução ou a audiência final quando a questão for unicamente de direito ou quando o processo já contiver os elementos necessários, o que o STA confirma ser o caso aqui.

Considerações Finais

O acórdão do STA ilustra a aplicação prática da distinção entre a questão de facto e a questão de direito no âmbito do processo administrativo judicial. Ao indeferir a reclamação da Autora, o STA valida a posição do tribunal de primeira instância de que o litígio se concentrava na valoração jurídica dos factos já conhecidos, e não na sua comprovação. Esta abordagem permitiu dispensar a instrução e a audiência final, otimizando a celeridade processual, que é uma das dimensões da boa administração (na aceção restritiva do legislador).

A decisão reforça a competência dos tribunais administrativos para sindicar a legalidade das valorações administrativas, mesmo em domínios que podem envolver discricionariedade. O controlo incide sobre se a administração aplicou corretamente os critérios legais e princípios ao ponderar os factos e chegar à sua decisão final. A inexistência de factos controversos a provar torna desnecessárias certas fases processuais, como a audiência final e a prova testemunhal, permitindo uma decisão de mérito baseada exclusivamente na análise jurídica dos elementos constantes do processo administrativo e dos articulados.

Em suma, o acórdão demonstra como os tribunais administrativos, ao exercerem o controlo da legalidade da atuação administrativa, se concentram na aplicação do direito aos factos, dispensando aprofundamentos probatórios quando a controvérsia é puramente jurídica, mesmo que envolva a complexa tarefa de avaliar a "valoração jurídica" dada pela administração a determinadas circunstâncias. Isto está em linha com a perspetiva do direito administrativo moderno de controlo da atuação administrativa, mesmo em domínios tradicionalmente considerados como de "mérito", ao integrá-los no plano da legalidade.

Bibliografia

• Vasco Pereira da Silva, Aulas Teóricas
• CORREIA, José Manuel Sérvulo; MARQUES, Francisco Paes. Noções de direito administrativo. Almedina, 2021

Isis Ferreira nº 70052