Comentário ao Acórdão do STA 13-01-2021, Processo n.º0351/12.1BESNT - Miguel Cordeiro

Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13-01-2021, Processo n.º0351/12.1BESNT

Sumário:

O conflito judicial sub judice que dá origem ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) teve por base uma interposição de recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra), que julgou procedente a exceção perentória de caducidade do direito de ação e absolveu o fisco do pedido de impugnação de um ato de IVA.

A questão discutida prende-se com a falta de audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo e a consequente aplicação do regime da nulidade (art.161º do Código Procedimento Administrativo), da anulabilidade (art.163º do CPA).

No presente Acórdão consta que a impugnante foi objeto de uma ação inspetiva externa, através da qual foram apuradas correções à matéria tributária, em sede de IVA, dos exercícios de 2007, 2008 e 2009. No seguimento desta ação, foram emitidas as liquidações adicionais de IVA e juros compensatórios, referentes aos exercícios dos anos supramencionados, com prazo limite de pagamento voluntário a 31-10-2011.

A Autora intentou uma ação de impugnação judicial do ato de liquidação do imposto, sendo que o TAF de Sintra considerou a ação intempestiva por incumprimento do prazo previsto no art.58º, n.º 1, al. b) do CPTA. Na sequência desta decisão, a Autora veio recorrer jurisdicionalmente a decisão do TAF de Sintra, uma vez que considerava que a ação era tempestiva. Neste sentido, a ora recorrente alegou ter havido violação do direito de participação dos interessados na formação das decisões e deliberações que lhes dizem respeito, nomeadamente através da preterição de audição prévia, em desrespeito do direito constitucionalmente consagrado no art.267º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa (CPR).

Ademais, a Autora alega que, uma vez que a omissão de audiência prévia consubstancia uma formalidade manifestamente essencial, a sua preterição deverá conduzir ao vicio da nulidade e não ao da anulabilidade do ato administrativo.

Comentário:

A audiência das partes interessadas, prevista nos artigos 80.º, 100.º e 121.º e ss. do CPA, corresponde à terceira fase do procedimento administrativo, sendo "assegurado aos interessados num procedimento o direito de participarem na formação de decisões que lhes digam respeito", segundo o professor Freitas do Amaral.

Note-se ainda que, segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa, nos termos do art.124º, n.º 1 do CPA, a Administração, atuando discricionariamente, pode dispensar a audiência prévia, atendendo a dois tipos de situações: quando a própria lei entenda que a audiência é desnecessária, ou quando a lei autoriza o instrutor a dispensá-la. Ademais, atentando o princípio da democracia representativa, a decisão final deverá ser acompanhada de fundamentação, existindo sempre a possibilidade de recurso da decisão, caso esta não se mostre satisfatória para os interessados (n.º 2).

O problema jurídico da falta de audiência prévia e consequentes efeitos é uma matéria algo controvertida na nossa doutrina, estando consagradas três correntes diferentes relativas à natureza desta invalidade, que passaremos infra a esclarecer.

A primeira tese adotada pelos professores Sérvulo Correria e Vasco Pereira da Silva, considera que a audiência prévia é um direito fundamental atípico, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Nestes termos, entendem que se deverá aplicar o regime da nulidade (art.162º do CPA e art.17º da CRP), uma vez esta que viola o conteúdo essencial de um direito fundamental.

A segunda tese é defendida pelos professores Freitas do Amaral, João Caupers e Pedro Machete, que consideram que a falta de audiência prévia origina a mera anulabilidade do ato administrativo. Segundo o prof. Freitas do Amaral:

- A falta de audiência prévia não gera nulidade, uma vez que não faria sentido que "no caso mais grave de falta de audiência dos cidadãos, que é a falta de audiência do arguido em processo disciplinar, se adotasse uma sanção menos grave - a da anulabilidade - e que nos outros casos, que apesar de tudo não são tão graves quanto esse, se adotasse a sanção mais grave da nulidade."

- A expressão dos direitos fundamentais apenas abrange os direitos, liberdades e garantia e os direitos de natureza análoga, excluindo-se os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham tal natureza, nomeadamente, o direito de audiência (que o Professor caracteriza como um direito subjetivo público de caráter administrativo), uma vez que não está em causa a proteção da dignidade da pessoa humana, a qual é o valor jurídico basilar do conceito de "direito fundamental".

Finalmente, surge uma posição intermédia que tem vindo a ser adotada por alguma jurisprudência, nomeadamente pela decisão do Supremo Tribunal Administrativo sub judice.

A posição adotada pelo STA:

No presente acórdão, o STA adotou uma posição intermédia, ainda que considere que o direito à audiência prévia é um direito fundamental, constitucionalmente consagrado no artigo 267.º, n.º 5 da CRP, entende que só pode haver nulidade quando, no procedimento, esteja em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental, tendo em conta o artigo 161.º, n.º 2, al. b) do CPA. Neste sentido, o tribunal entendeu que só ocorrerá "ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental quando o direito afetado fique sem expressão prática apreciável", o que não se verifica quando esteja em causa uma liquidação ilegal, uma vez que esta "apenas atinge limitadamente o direito de propriedade dos seus destinatários, além de que, entre as violações possíveis de direitos por normas tributárias, a sanção mais grave da nulidade, por razões de proporcionalidade, terá de ser reservada para os atos que representam mais graves violações dos direitos tributários".

O Tribunal considerou que o ato era meramente anulável e negou provimento ao recurso, confirmando que a ação não tinha sido tempestivamente interposta, dados os prazos de caducidade aplicados neste contexto (artigo 163.º, n.º 3 do CPA e artigo 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA).

Bibliografia:

CAUPERS, J. e EIRÓ, V. (2016). Introdução ao Direito Administrativo, 12ª ed., Âncora Editora. Lisboa.

CAETANO, M. (1996). Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10ª ed., Coimbra Editora. Lisboa.

FREITAS DO AMARAL, D. (2020). Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4.a ed., Almedina. Coimbra.

GONÇALVES, F., ALVES, M. J., VIEIRA, V. M., GONÇALVES, R. M., CORREIA, B., GONÇALVES, M. (2017).Novo Código do Procedimento Administrativo - Anotado e Comentado, 5 ª ed., Almedina. Coimbra.

PEREIRA DA SILVA, V. (1998). Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina. Coimbra.

REBELO DE SOUSA, M. (1995), Lições de Direito Administrativo, Volume I, Pedro Ferreira Editor. Lisboa.

REBELO DE SOUSA, M. (2006). e SALGADO DE MATOS, A., Direito Administrativo Geral - Introdução de Princípios Fundamentais, Tomo I, 2 ª ed., Dom Quixote. Lisboa.