Alínea 4 - Criação de uma nova modalidade de associação pública,

PARECER JURÍDICO Nº 00004

REQUERENTE: Equipa Organizacional da AIMA

EMENTA: CRIAÇÃO DE ASSOCIAÇÃO PÚBLICA. ADMINISTRAÇAO INDIRETA E AUTÓNOMA. PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. DESCENTRALIZAÇÃO. DELEGAÇÃO DE PODERES. MAIOR EFICIÊNCIA DOS SERVIÇOS. INTEGRAÇÃO. INCLUSÃO SOCIAL. COOPERAÇÃO. COLABORAÇÃO.

SUMÁRIO:

RELATÓRIO

FUNDAMENTAÇÃO

• Vantagens:
• Princípios:

CONCLUSÃO

Bibliografia

Webgrafia

RELATÓRIO:

Face ao problema das filas excessivamente demoradas de cidadãos que aguardam ao relento durante toda a noite para serem atendidos pela AIMA, o Governo manifestou a intenção de proceder à reavaliação e, eventualmente, modificação do estatuto jurídico dessa entidade pública. Com o objetivo de encontrar soluções jurídicas adequadas que permitam à AIMA melhorar a sua eficiência e proporcionar um atendimento mais digno e acessível à população, o Governo solicitou parecer jurídico sobre a possibilidade da criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada por migrantes antes legalizados, que se auto-organizariam para o exercício dessa tarefa pública.

FUNDAMENTAÇÃO

A AIMA, "Agência para a Integração, Migrações e Asilo" (AIMA, I.P.), criada pelo Decreto-Lei n.º41/2023, de 2 de junho1, é um instituto público que pertence à administração indireta do estado, tem autonomia administrativa e financeira, logo, pelo exposto na alínea d) do artigo 199.º da Constituição, está sujeita aos poderes de superintendência e tutela da administração direta, nomeadamente, do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações. No que diz respeito à superintendência, esta consiste na relação entre duas pessoas coletivas que "confere aos órgãos de uma delas os poderes de definir os objetivos e orientar a atuação dos órgãos da outra". 2Por outro lado, a tutela administrativa entende-se como o "conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito na sua atuação"3. No entendimento do professor Diogo Freitas do Amaral, a administração estadual indireta é "uma atividade administrativa do Estado realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira"4. Assim, a concretização das políticas públicas nacionais em matéria de migração e asilo relativamente à integração, entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em território nacional passou a estar no âmbito de uma só entidade administrativa, no instituto público da AIMA.

O lançamento da AIMA personifica a separação das funções policiais das administrativas, sendo agora possível elaborar uma série de novas medidas, funcionalidades e políticas que irão ampliar e melhorar a qualidade do acesso aos serviços públicos, reforçando assim a segurança dos processos e procedimentos, a confiança e a credibilidade dos utentes e da sociedade no sistema.

O instituto público "AIMA" é uma pessoa coletiva pública criada para a prossecução de fins administrativos específicos, assim sendo, no entendimento do professor Marcelo Rebelo de Sousa, aquando da definição de institutos públicos, aderimos à concessão de serviços personalizados do Estado, enquanto entidades de tipo institucional (não associativo), criadas por ato legislativo, que desempenham funções administrativas de caráter não empresarial e que poderiam funcionar como direções-gerais, mas que se resolve autonomizar por razões de eficiência. Posto isto, os institutos públicos diferem-se daqueles, porque têm personalidade jurídica própria, logo, estamos perante sujeitos titulares de direitos e deveres em nome próprio.5

Dizem-nos os artigos 198.º, n.º1, alínea b) e 165.º, n.º1, alínea s) da Constituição da República Portuguesa, que o Governo tem competência legislativa sobre matéria de reserva relativa da Assembleia da República, por isso, tem competência para legislar sobre matéria de associações públicas perante autorização da Assembleia da República. Visto que assim o é, o Governo não só é competente para superintender na administração indireta e exercer tutela sobre ela, tipo de administração onde se enquadra a AIMA; como é competente para exercer tutela sobre a administração autónoma, como veremos, onde se enquadram as associações públicas. Adicionalmente, o artigo 46.º da Constituição alude-nos para o direito dos cidadãos poderem livremente constituir associações, "desde que estas não se destinem a promover a violência e os respetivos fins não sejam contrários à lei penal".

Por conseguinte, a criação de uma associação pública em prol do melhoramento do instituto público da AIMA pode ser incorporada por migrantes e constituída por alteração aos estatutos desse organismo jurídico pelo Governo. Com efeito, a regulação desta associação pública pode enquadrar-se no regime jurídico das associações de imigrantes, lei n.º 155/99 de 3 de agosto6.

As associações públicas são "pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos próprios pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim".7 Estas não têm como objetivo o lucro económico dos seus membros e a sua organização interna é baseada no respeito dos direitos das pessoas que a compõem e na formação democrática dos seus órgãos. "Trata-se, portanto, de uma figura que concretiza simultaneamente os princípios da descentralização e da participação dos particulares no desempenho das tarefas administrativas"8. Assim, uma associação pública corresponde a um "fenómeno de autoadministração, que ocorre quando as organizações representativas de certas categorias de interesses são investidas em competências decisórias próprias para a realização de tarefas administrativas."9

As associações diferenciam-se dos institutos públicos por estes terem substrato de natureza institucional, e aquelas terem uma natureza associativa. Deste modo, os institutos públicos existem para prosseguir interesses do estado, ao passo que as associações públicas existem para prosseguir interesses públicos próprios das pessoas que as constituem. Consequentemente, as associações públicas integram a administração autónoma do Estado, formada por pessoas coletivas que atuam de forma independente, sem receber instruções político administrativas do Estado. A sua orientação provém da vontade democraticamente expressa pelos seus membros e o estado "...exerce a tutela sobre a administração autónoma" mas esta apenas poderá abranger o cumprimento da legalidade, não a valoração de critérios de oportunidade ou mérito.

A modalidade da administração autónoma caracteriza-se pela ausência de um regime uniforme aplicável. Em vez disso, o quadro normativo que regula a sua criação e funcionamento encontra-se disperso em diversos diplomas legais específicos, os quais tratam os aspetos da sua constituição, organização e competências. Apesar disto, as associações públicas estão vinculadas ao cumprimento das disposições constitucionais, tal como ocorre com a administração pública em geral. Exemplificando, o artigo 3.º, n.º3 da Constituição, define que os atos das associações devem respeitar a Constituição; o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, estabelece que estas estão vinculadas ao princípio da responsabilidade civil dos poderes públicos; por fim, o artigo 18.º, n.º1 do mesmo diploma determina que os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas. Além do mais, encontram-se igualmente subordinadas às disposições de direito privado e ao regime associativo consagrado nos artigos 157.º e seguintes do Código Civil.

Um elemento central desta proposta é a criação de uma associação composta por migrantes legalizados, os quais assumiriam a sua própria auto-organização. A liberdade de criação de associações é um direito que se encontra consagrado no artigo 46.º da Constituição da República Portuguesa, conforme previamente referido. Neste contexto, destaca-se igualmente a relevância do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio da igualdade, assegurando aos migrantes, enquanto parte integrante da população, o pleno direito de participação neste tipo de iniciativas. Adicionalmente, o artigo 267.º, n.º4 da Constituição, regula especificamente as associações públicas, definindo que estas só poderão ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, estando vedado o exercício de funções inerentes às associações sindicais. Neste sentido, a implementação da medida proposta não colide de forma alguma com os preceitos constitucionais, não configurando qualquer inconstitucionalidade.

A regulação das pessoas coletivas de utilidade pública encontra-se prevista no Decreto-Lei nº 391/200710, que introduz alterações ao Decreto-Lei n.º 460/77, e visa introduzir mecanismos de simplificação administrativa na concessão da declaração de utilidade pública. No artigo n.º 1 deste diploma define-se como pessoas coletivas de utilidade pública "as associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a administração central ou a administração local, em termos de merecerem da parte desta administração a declaração de utilidade pública". Por sua vez, o artigo n.º2 estabelece os requisitos obrigatórios e cumulativos necessários para a declaração deste estatuto. A proposta em análise cumpre integralmente tais critérios, uma vez que desenvolve, sem fins lucrativos, a sua intervenção em favor da comunidade em áreas de relevo social tal como a promoção da cidadania, a proteção dos direitos humanos, o apoio a populações em situação de vulnerabilidade e o combate a todas as formas de discriminação.

Do mesmo modo, a Lei n.º 115/99, de 03 de agosto 11 sobre o regime jurídico das associações de imigrantes é outro diploma que justifica e fundamenta a criação da presente associação:

O artigo n.º1 define que a lei regula a constituição, direitos e deveres das associações representativas de imigrantes e os seus descendentes;

O artigo n.º3 consagra o princípio da independência e autonomia estabelecendo que as associações de imigrantes são independentes do Estado, contudo, podem receber apoios públicos sem que isso afete a sua autonomia. Este princípio alinha-se com a proposta que defende a criação de um associação pública gerida por migrantes, capaz de manter a autonomia operacional enquanto desempenha funções delegadas pelo Estado;

O artigo 4.º concede às associações de imigrantes o direito de participar ativamente na definição de políticas de imigração, nos processos legislativos sobre o tema, e de intervir junto às autoridades públicas. Este dispositivo permite à associação pública possa expandir o seu papel para além das funções consultivas e de representação, conferindo-lhes competências administrativas diretas, reforçando o papel dessas entidades na defesa dos interesses da comunidade migrante;

No artigo 5.º estão expostos os critérios para o reconhecimento das associações de imigrantes;

Por fim, no artigo 7.º está previsto a celebração de protocolos entre as associações de imigrantes e a AIMA para apoiar projetos específicos. Este processo inclui a emissão de parecer do Conselho para as Migrações e Asilo, atualmente constituído por Pedro Manuel Portugal Natário Botelho Gaspar, César Nuno da Costa Teixeira, Luísa Maria Coelho Ribeiro, Mário Luís Magalhães Pedro, Marta dos Reis e Campos Alegrias Feio.

De igual relevância, é de referir que desta medida decorrerá a delegação de poderes que consiste num ato administrativo utilizado para assegurar a eficiência e funcionalidade da administração pública. Este mecanismo permite a descentralização das decisões e agiliza a resolução de problemas ao permitir a transferência da execução de determinada tarefa de uma entidade pública (delegante) para outra (delegado), mantendo, contudo, a titularidade da competência ou função delegada. Este é um ato regulado pelos artigos 44.º e seguintes do CPA e está em concordância com a desconcentração administrativa prevista no artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa, bem como com o princípio da separação e interdependência de poderes consagrado no artigo 111.º do mesmo diploma, que limita a delegação de poderes aos termos previstos na Constituição ou na lei.

De um modo conclusivo, a delegação de poderes tem por objetivo melhorar a qualidade do serviço prestado ao público, permitindo que pessoas ou grupos com uma maior capacidade de resolução de problemas operacionais, como associações de migrantes organizados, assumam responsabilidades específicas. Neste caso, a associação pública, embora com regime autónomo, poderia atuar em áreas específicas sob a supervisão e orientação da AIMA, assegurando sua a autonomia associativa, mas também garantindo que as políticas públicas de integração de migrantes estejam alinhadas com os interesses do Estado e da AIMA.

VANTAGENS

Após a análise das características e o do enquadramento jurídico das associações públicas, torna-se crucial averiguar que potenciais benefícios pode esta proposta trazer.

É de notar que os migrantes são frequentemente marginalizados devido a barreiras linguísticas, culturais e sociais que dificultam a sua plena integração. Neste sentido, a criação de uma estrutura que lhes permita participar diretamente na gestão dos serviços públicos, não só reconhece o seu valor como agentes ativos na sociedade, como também eleva os migrantes do estatuto de beneficiários passivos ao de protagonistas na construção de soluções que visam ajudar a combater o estigma da dependência e da subordinação. Deste modo, ao permitir a auto-organização dos próprios migrantes, esta medida promove a inclusão social, o reconhecimento da sua voz e o empoderamento das comunidades migrantes, incentivando um sentimento de pertença e de responsabilidade cívica, garantindo-lhes um espaço de participação ativa na definição e gestão de políticas e serviços que os impactam diretamente. Por conseguinte, a "planificação da prontidão não discriminatória inclusiva, campanhas de sensibilização, (...) a prestação de assistência e ajuda (...) devem refletir a presença e as necessidades dos migrantes de diferentes nacionalidades, línguas e culturas"12. Posto isto, este formato gera uma maior confiança no sistema já que os migrantes sentir-se-iam mais à vontade num ambiente parcialmente gerido por migrantes.

De outra perspectiva, a criação de uma associação pública especializada poderia focar-se no apoio psicossocial garantindo que migrantes, especialmente aqueles oriundos de zonas de conflito ou refugiados, tenham acesso a serviços de saúde mental e apoio emocional. Este enfoque é essencial para minimizar os impactos do trauma e do sofrimento psicológico, frequentemente presentes nessas comunidades. Uma estrutura administrada por migrantes legalizados é particularmente vantajosa nesse sentido, pois a sua experiência permite um atendimento mais sensível e eficiente às necessidades específicas do grupo. Esse suporte não só reduz o risco de isolamento social e psicológico, mas também contribui para uma integração mais saudável e inclusiva na sociedade de acolhimento.

Paralelamente, esta associação proporcionaria também oportunidades de formação para os migrantes que podem desenvolver uma vasta gama de competências sociais e técnicas, tais como gestão e administração de pessoas, trabalho em equipa e liderança. Isto não só beneficiaria o funcionamento da associação, mas também aumentaria a empregabilidade e a contribuição económica dos migrantes. Desta forma, a medida não só resolve problemas imediatos, mas prepara as comunidades para desafios futuros, promovendo assim a sustentabilidade.

Esta abordagem personalizada, onde os migrantes estão no centro da resolução de problemas, não só cria um ambiente mais acolhedor, ajudando a superar as barreiras que muitas vezes excluem os migrantes da igualdade de acesso aos serviços essenciais, mas também aumenta a eficiência dos serviços prestados. Para além disto, os membros da associação sendo migrantes estariam mais sintonizados com as dificuldades enfrentadas por estes, pois compreendem melhor esta realidade, possibilitando um mapeamento mais preciso das suas necessidades e uma distribuição mais eficiente de recursos e pessoal, trazendo assim soluções, como por exemplo, desenvolver uma aplicação adaptada para organizar as filas, ou para acelerar alguns preliminares iniciais do processo e implementar mecanismos de feedback mais eficazes, possibilitando ajustes contínuos e melhorias nos serviços prestados.

Esta é assim uma solução promissora uma vez que este modelo contribuiria para a descentralização dos processos atualmente concentrados em estruturas públicas sobrecarregadas e seria capaz de simplificar e acelerar o atendimento, eliminando etapas desnecessárias e intermediários que muitas vezes prolongam os processos administrativos. Desta forma, mudaria também a burocracia tradicional e a rigidez dos critérios de atendimento, permitindo que a AIMA se pudesse focar na implementação de políticas públicas de integração. Igualmente relevante, esta nova associação pública poderia ainda assinar protocolos com a AIMA, estabelecendo um quadro claro de cooperação técnica e administrativa, o que permitiria que ambas as entidades partilhassem recursos, dados e até mesmo objetivos comuns, sem que a autonomia da associação fosse comprometida. Tudo isto resultaria no aumento da eficiência administrativa de ambas as entidades, garantindo assim que os direitos e as necessidades dos migrantes sejam atendidos de forma ética, eficiente e principalmente de forma rápida.

Em suma, a criação de uma associação pública especializada na gestão dos serviços destinados aos migrantes representa uma solução eficaz para a integração desta população, promovendo a inclusão social, a descentralização dos processos e a melhoria da eficiência administrativa. Ao permitir a auto-organização dos migrantes, a medida não só responde de forma mais ágil às suas necessidades, mas também fortalece a confiança no sistema, assegurando que os direitos dos migrantes sejam atendidos, evitando que estes passem por situações extremamente desconfortáveis e desumanas, como é o caso de esperar longas horas, sujeitos às más condições climáticas (vento, chuva, frio), para serem atendidos. Isto vem reafirmar o compromisso do governo para com o princípio de igualdade e os direitos humanos, tornando a medida em causa imperativa e necessária de aplicação o mais rapidamente possível.

PRINCÍPIOS

A associação em análise personifica os princípios cruciais de uma associação pública e deve fazê-lo devido à sua natureza pública e à missão de apoio a uma entidade administrativa. Neste sentido:

O artigo 266.º, n.º1 da Constituição, assim como o artigo 4.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fazem reflexo ao princípio da prossecução do interesse público, estabelecendo que toda a atuação deve estar orientada a satisfazer as necessidades coletivas, promovendo o bem-estar geral, acima de interesses individuais ou corporativos;

O artigo 3.º do CPA rege o princípio da legalidade, esclarecendo que a associação deve atuar em obediência à lei e aos regulamentos aplicáveis, ou seja, todas as ações e decisões da associação devem ter fundamento legal;

O artigo 6.º do CPA regula o princípio da igualdade de onde se retira que os migrantes atendidos devem ser tratados sem discriminação, seja com base na nacionalidade, origem étnica, religião, género, ou outro fator, devendo sempre ser asseguradas condições justas e equitativas no acesso às filas e ao atendimento;

O princípio da boa administração exposto no artigo 5.º do CPA pretende assegurar o bem comum e a melhor eficiência, celeridade e qualidade nos serviços prestados, evitando atrasos desnecessárias, a fim de atingir a aproximação das populações e desburocratização;

O artigo 7.º do CPA, por sua vez, expõe o princípio da proporcionalidade e segundo este, as medidas adotadas pela associação devem ser adequadas, necessárias e proporcionais aos fins a atingir, evitando decisões arbitrárias e desproporcionais;

O artigo 8.º do CPA relativamente ao princípio da justiça e da razoabilidade diz-nos que a administração deve tratar todos de forma justa e que, para além do mais, devem ser rejeitadas, in casu pela associação, todas as soluções que não sejam razoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito;

Por fim, o princípio da imparcialidade presente no artigo 9º do CPA, considera que os membros da associação devem abster-se de práticas que possam gerar favoritismo, preconceito ou conflitos de interesse na ajuda para a organização das filas e atendimento aos migrantes.

Ora, nada impede à criação legal e eficaz de uma associação publica, visto que quanto à sua constituição se consideram todas as condições impostas pelos princípios acima expostos e, futuramente, a associação e tudo o que a integra estarão em concordância com os limites constitucionais e legais.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, nada obsta a que a criação de uma nova modalidade de associação pública não só seja uma solução adequada, como uma solução muito eficaz. Em conclusão, a proposta de criação desta associação composta por migrantes legalizados, representa um avanço significativo na melhoria da integração dos migrantes em Portugal. Este modelo não só promove a inclusão e o empoderamento das comunidades migrantes, mas também reforça a eficiência e a transparência dos serviços públicos, com foco nas necessidades específicas deste grupo. Esta iniciativa contribui para a criação de soluções mais ágeis e adequadas, alinhando-se aos princípios legalmente previstos. Assim, a implementação desta medida é fundamental para garantir a plena cidadania e os direitos dos migrantes no país.

É o parecer.

Lisboa, 22/11/2024.

Equipa Organizacional da AIMA

Bibliografia:

o CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 9a Edição, Lisboa

o AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.a ed., Almedina, 2016

o CORREIA, J.M. Sérvulo; MARQUES, Francisco Paes. Noções de Direito Administrativo. v. I. 2a ed., Coimbra: editora Almedina. 2021

o Integração de migrantes na prontidão, resposta e recuperação de emergência nos seus países de acolhimento- Manual de formação, disponível em:

https://micicinitiative.iom.int/sites/g/files/tmzbdl1426/files/inline-files/micic_reference_handbook.pt_.pdf

Webgrafia:

o https://aima.gov.pt/pt/a-aima/sobre-nos

o https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/instituto-publico

o https://diariodarepublica.pt/dr/home

REFERÊNCIAS

1 consultar em: https://files.dre.pt/1s/2023/06/10700/0002000106.pdf

2 CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 9a Edição, Lisboa

3 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo Vol. I, 4a Edição, Almedina 2016

4 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.a ed., Almedina, 2016

5 A este respeito, Lei no3/2004, de 15 de janeiro, que aprova a lei quadro dos institutos públicos, disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1472&tabela=leis

6 Lei no 155/99, de 3 de agosto, disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1851&tabela=leis&so_miolo=

7 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo. vol. I, 4a ed. Coimbra: editora Almedina, 2016

8 cfr. o n.º 1 do artigo 267.o da Constituição da República Portuguesa

9 CORREIA, J.M. Sérvulo; MARQUES, Francisco Paes. Noções de Direito Administrativo. v. I. 2a ed., Coimbra: editora Almedina. 2021

10 Disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/391-2007-627799

11 Disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1851&tabela=leis&so_miolo=

12 Integração de migrantes na prontidão, resposta e recuperação de emergência nos seus países de acolhimento- Manual de formação, disponível em: https://micicinitiative.iom.int/sites/g/files/tmzbdl1426/files/inline-files/micic_reference_handbook.pt_.pdf

Trabalho realizado por

Isis Ferreira, subturma 12, aluna n.º 70052

Maria Luísa Valadares, subturma 12, aluna n.º 66620

Mariana Amorim, subturma 12, aluna n.º 69883

Armanda Andrade, subturma 12, aluna n.º 69889

Ana Marta Pomares, subturma 12, aluna n.º 69478