Alínea 1 - Manutenção da situação de “agência”, como modalidade de IP

Trabalho realizado por: Carolina Beleza; Bárbara Martins; Maria Ramos; Madalena Gomes e Teresinha Frutuoso. 

SIMULAÇÃO DIREITO ADMNISTRATIVO I:

"COMO ACABAR COM AS FILAS DE ESPERA À PORTA DA AIMA?"

Alínea 1) Manutenção da situação de "agência" da AIMA

· NATUREZA JURÍDICA DA AIMA

A Agência para Integração, Migrações e Asilo, I.P. (AIMA, I.P.) foi criada pelo XXIII Governo Constitucional através do Decreto-Lei n.º 41/2023, numa tentativa de provocar uma mudança de paradigma na forma como a Administração Pública se relaciona com os cidadãos estrangeiros, numa missão de concretização das políticas públicas nacionais e europeias em matérias de migração e asilo, nomeadamente as relativas à entrada e permanência e ao acolhimento e integração de cidadãos estrangeiros em território nacional, para que estas passem a ter lugar sob a égide de uma só entidade administrativa, prosseguindo uma abordagem global na gestão das migrações e asilo, tornando o sistema mais eficiente e mais resistente a futuras pressões migratórias e crises humanitárias.

Esta mudança de paradigma passou, institucionalmente, pela sucessão desta nova entidade ao SEF (Serviço de Estrangeiros e Fronteiras) nas suas funções em matéria administrativa relacionadas com os cidadãos estrangeiros e ao Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (ACM, I. P.).

No art. 1º dos Estatuos da AIMA IP, aprovados pepla Portaria n.º 324-A/2023, de 27 de outubro, consta que:

1- "Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.), é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e de património próprio;

2- A AIMA, I. P., é equiparada a entidade pública empresarial para efeitos de conceção e desenvolvimento de soluções, aplicações, plataformas, projetos e execução de atividades conducentes ou necessárias à prestação de serviços e às respetivas atividades de suporte

3- A AIMA, I. P., prossegue atribuições na área da igualdade e das migrações e está sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações.

A "agência" é uma modalidade de instituto público caracterizada pela sua maior flexibilidade operacional e, muitas vezes, maior especialização em áreas específicas de política pública, como no caso da AIMA, que se concentra em imigração, integração e asilo.

Em comparação com serviços personalizados da administração direta do Estado, a AIMA, como agência, possui maior autonomia administrativa e financeira. Isso permite maior capacidade de adaptação e resposta rápida às necessidades dos imigrantes e às dinâmicas migratórias que possam surgir.

Serviços personalizados são órgãos da administração direta do Estado e, por conseguinte, têm uma estrutura mais hierárquica e uma dependência maior dos ministérios a que pertencem. Têm menos autonomia em termos de gestão e recursos em comparação com as agências, que são dotadas de mais liberdade para gerir seus orçamentos e atividades.

· VANTAGENS DA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DA AIMA

As vantagens associadas a este tipo de organismos são várias de entre as quais:

• Maior flexibilidade e agilidade: A autonomia administrativa e financeira confere às entidades da administração indireta a capacidade de tomar decisões de forma mais rápida e eficiente, sem a necessidade de submeter todas as ações à aprovação centralizada do governo.
• Especialização do pessoal: este tipo de instituto público atua-se em áreas técnicas e especializadas, deste modo, é necessário suprir a necessidade de pessoal qualificado de maneira a permitir a qualidade dos serviços prestados.
• Independência nas decisões: permite deslocar-se um pouco das burocracias associadas ao à administração direta estadual, garantindo maior independência dos institutos públicos tomando decisões técnicas sem interferência política excessiva.
• Maior estabilidade e continuidade: não estão sujeitas a mudanças políticas ou administrativas do governo central, possibilitando a continuidade dos projetos a longo

A autonomia administrativa e financeira dos institutos públicos, como a AIMA, é fundamental para garantir que esses órgãos desempenhem suas funções de forma eficiente, independente e responsável. Ela oferece benefícios tanto para a gestão interna das entidades quanto para a sociedade como um todo, pois permite uma administração mais ágil, especializada e adaptável, além de fortalecer a transparência e a responsabilidade na gestão pública.

· O QUE É QUE, POTENCIALMENTE, ESTÁ A FALHAR;

A AIMA enfrenta sérios desafios operacionais desde sua criação, como demonstra o elevado número de reclamações registadas no Portal da Queixa. Os problemas incluem ineficiência no atendimento, falta de recursos humanos e materiais, sistemas informáticos obsoletos e excesso de burocracia.

Problemas Materiais

• Falta de pessoal especializado: Das 58 vagas abertas, apenas 19 foram preenchidas, surge então a questão sobre o porquê de haver tanta recusa e resistência em trabalhar na AIMA, a resposta aparenta ser: trabalho excessivo, baixa remuneração e dificuldades administrativas.
• Questões informáticas: Sistemas herdados do SEF e ACM continuam desatualizados, gerando bloqueios no trabalho e falhas graves, como a paralisação do Data Center.

Dificuldades Estruturais

• Burocracia excessiva: O IRN (Instituto dos Registos e do Notariado), que ficou com parte da responsabilidade de gerir as centenas de milhares de processos herdados do SEF, tem-se mostrado incapaz de lidar com o volume e complexidade dos mesmos, perpetuando os atrasos e a frustração dos utentes.
• Falta de identidade organizacional: A junção de diferentes estruturas (SEF e ACM) sem formação ou orientação resultou em desmotivação e pedidos de demissão.
• Déficit de comunicação interna: uma vez que, as informações são transmitidas aos funcionários de forma informal ou avulso por correio eletrónico, evidenciando a necessidade de uma rede interna eficaz.

Sem medidas corretivas urgentes, como reforço de pessoal, modernização tecnológica e otimização de processos, a AIMA continuará a falhar na sua missão. Essa situação não só prejudica os imigrantes e trabalhadores, mas também a reputação internacional de Portugal como um país acolhedor e eficiente.

· QUE MEDIDAS ADOTAR

(1) Emitir uma orientação à AIMA IP para que crie comissões especiais no sentido de acelerar os processos pendentes

Em cumprimento com o art. 267.º/1 CRP, a Administração Pública terá de obedecer a critérios de eficiência, economicidade e celeridade, em nome do art. 5.º CPA que consagra o princípio da boa administração. Ademais, o n.º 2 desse mesmo preceito estabelece que a Administração Pública deverá ter como preocupação a adoção de uma organização pouco burocratizada, a qual vise alcançar uma maior proximidade dos serviços públicos às populações, dando assim, cumprimento à pretensão constitucionalmente prevista de descentralização administrativa.

Centremo-nos, por agora, no primeiro objetivo: a organização pronta da Administração Pública.

Ora, pensamos que a criação de comissões especiais temporárias de atuação, prosseguiria aquele que é o princípio da boa admnistração, consagrado no art. 5.º CPA e ainda no art. 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais.

Sem prejuízo daquela que é a sua organização interna (art. 2.º da Portaria n.º 324-A/2023, que materializa os Estatutos da AIMA), a AIMA IP ao criar comissões especiais de atuação, conseguiria otimizar os recursos humanos e organizacionais, dividindo os processos pendentes por categorias específicas, como, a título de exemplo, a residência temporária, o reagrupamento familiar ou outros. Cada categoria seria orientada por equipas especializadas em áreas diversificadas – como direito, gestão e tecnologia - garantindo uma máxima eficiência e eficácia na análise de pedidos. Estas áreas estariam portanto dedicadas a um objetivo comum – que, nos termos do art.3.º do anexo a que se refere o art. 2.º do DL n.º41/2023 de 2 de junho de 2023, é a concretização das políticas públicas, nacionais e europeias, em matéria de migração, asilo e igualdade - mas utilizando intrumentos/ meios diferentes.

Vejamos as possibilidade de formas de atuação destas áreas: em primeiro lugar, haveria uma promoção da celeridade Admnistrativa, por meio da criação de modelos padrão de decisões administrativas, baseadas em critérios legais claros; ademais, formar-se-iam os funcionários de modo a gerir eficientemente o fluxo de pedido; e, numa ideia consentânea com a medida que em seguida será desenvolvida, desenvolveriam-se sistemas de getão de pedidos dedicados a uma triagem inteligente da informação que chega à AIMA.

Em nome da celeridade, que o próprio CPA impõe como dever da Administração, no seu art. 59.º, há que proibir o recurso a manobras dilatórias e impertinentes que constituíam obstáculo ao andamento célere do procedimento e à tomada de decisão dentro de prazo razoável. Além disso, recorrendo a uma conjugação desse preceito legal com o disposto no art. 56º do mesmo diploma, verifica-se a discircionidade do responsável pelo procedimento administrativo no que toca à respetiva estruturação, proporcionando que se verifica ser do superior interesse dos cidadãos.

A verdade é que a especialização em comissões não só melhora a eficácia dos serviços, como também permite lutar contra a falta de adesão aos postos de trabalho disponíveis na AIMA. Não é segredo que trabalhar neste Instituo público não é atrativo, entre outras razões, várias pessoas identificam o trabalho excessivo e a baixa remuneração, ao lado da incapacidade de resposta do Governo em resolver os problemas estruturais, como motivos para não quererem lá ficar. No entanto, a medida que aqui propomos faria com que o trabalho fosse valorizado, funcionando como um incentivo concreto ao melhor desempenho. Tratam-se portanto de mecanismos que reforçam a valorização profissional, promovendo uma cultura meritocrática e orientada para resultados, criando condições que fomentam a retenção e motivação dos trabalhadores ao alinhar o mérito individual ou coletivo com os objetivos institucionais, reforçando o compromisso com o serviço público célere.

Com efeito, estaríamos perante uma bola de neve de bons resultados: a orientação por equipas qualificadas reduziria o tempo médio de análise e decisão que, por sua vez, diminuiria o número de processos pendentes e promoveria o cumprimento mais rigoroso dos prazos legais. Noutra linha de resultados estaria ainda uma elevada qualidade das decisões administrativas, já que passaria a ser desenvolvida a partir de critérios uniformes , minimizando o risco de erros e inconsistências (e, consequentemente o número de queixas dirigidas à AIMA).

(2) Instruir a AIMA IP de modo a que esta proceda a uma transformação tecnológica com vista à equidade no atendimento

A modernização digital da AIMA, ancorada nos princípios atinentes à "Administração Pública Eletrónica" (esta resultado da conjugação do art. 14.º e art. 61.º CPA) revela-se uma resposta inequívoca às crescentes exigências de eficiência e acessibilidade que caracterizam uma administração pública orientada para o cidadão. Os princípios da transparência, desborucratização, boa administração, descentralização e a aproximação do cidadão ao poder público são aspetos positivos desta modernização que merecem um aplauso.

Apesar de na AIMA IP já ser possível dar uso a alguns meios eletrónios para apresentação de alguns pedidos, consideramos ter uma soluação mais evoluída: a implementação de um Sistema Universal de Atendimento Prioritário, baseado em critérios objetivos, públicos e transparentes, que não apenas organize os fluxos processuais de forma mais equitativa, como assegure a previsibilidade e a confiança no sistema administrativo. Ademais, também a faculdade de consulta em tempo real da posição na fila de espera pelos requerentes fortalece o direito à informação previsto no art. 268.º, n.º 1 da CRP, concretizando o dever de transparência da Administração.

Por outro lado, o desenvolvimento de um sistema inteligente de reserva de senhas online, associado a ferramentas que estimem o tempo de atendimento e permitam o acompanhamento digital dos processos, elimina barreiras físicas e temporais no acesso ao serviço, reduzindo as filas de espera desumanizantes. A desburocratização, enquanto baluarte de uma Administração eficiente, contribui para a humanização do atendimento público, promovendo uma gestão proativa dos recursos e uma economia de esforços para ambas as partes. Consequentemente, esta modernização não se limita a resolver problemas de fluxo; representa uma transformação estrutural que posiciona a AIMA como um exemplo de inovação administrativa, cumprindo com os valores constitucionais de eficiência, igualdade e justiça no tratamento dos administrados.

(3)Instruir a AIMA IP no sentido de cooperar com outras entidades da administração

Antes de avançarmos para o plano prático, vejamos que o art. 14.º do DL n.º41/2023 de 2 de junho de 2023, de epígrafe "dever de cooperação", estabele que "Quando se mostre necessário ou conveniente ao exercício das suas atribuições, a AIMA, I. P., pode requerer a colaboração de entidades públicas da administração direta, indireta e autónoma do Estado, que devem prestar a colaboração que lhes for solicitada no âmbito das respetivas atri- buições"..

Ora, não está em causa, nem pouco nem mais ou menos, uma renúncia das competência da AIMA, na verdade, aquilo que se afigura necessário é permitir que autarquias locais, mormente, os municípios, processem mais do que pedidos muito simples, como renovações de autorizações de residência, não sendo esta apenas uma medida de conveniência administrativa, mas um avanço significativo na realização do princípio de proximidade consagrado no artigo 267.º da CRP. 

Está em causa portanto um reforço da eficiência administrativa, aproveitando a relação direta e a acessibilidade que os municípios possuem em relação às comunidades migrantes. Mais do que aliviar a carga processual da AIMA, esta abordagem traduz-se numa prestação de serviços mais humanizada e célere, adaptada às realidades locais, promovendo um diálogo administrativo mais eficaz entre o Estado e os particulares. Assim, ao encurtar as distâncias físicas e burocráticas, cumpre-se a finalidade maior da Administração Pública: servir o interesse público de forma equitativa e eficiente.

· CONCLUSÃO

A Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA) enfrenta significativos desafios estruturais que comprometem o bem-estar tanto dos cidadãos quanto dos seus colaboradores. A sobrecarga processual e as fragilidades do modelo administrativo podem gerar consequências duradouras, caso não sejam implementadas medidas corretivas eficazes.

Concluindo, afirmamos que a natureza de instituto público da AIMA é o modelo jurídico mais apropriado para atender às exigências legais, administrativas e humanas que a missão da Agência impõe. Cabe, pois, às instâncias governamentais e à própria AIMA, mediante a adoção das medidas propostas, transformar essa potencialidade em resultados concretos.

Com as reformas sugeridas, a AIMA não só resolverá os problemas que hoje a assolam, como também posicionar-se-á como um exemplo de inovação e eficiência na administração pública, honrando o compromisso constitucional de servir o interesse público com celeridade, transparência e justiça.

[1] Cfr. SÉRVULO CORREIA, FRANCISCO PAES MARQUES, Noções de Direito Administrativo, I, 2.ª edição, Almedina Editora; página 408, que define a delegação de poderes como o ato pelo qual um orgão competente para a prática de certo ou certos atos jurídicos permite a um outro orgão ou agente, indicado por lei, que os pratique também.